Что включает в себя мастер план
Используйте мастер-план, чтобы преобразовать городскую среду
Закон не обязывает муниципалитеты подготавливать мастер-план и даже не содержит такого понятия. Но власти многих российских городов разрабатывают мастер-планы как стратегии пространственного развития. На их основе затем составляют другую документацию, в том числе градостроительную. Расскажем истории успеха ваших коллег и дадим рекомендации по разработке мастер-плана.
Чем мастер-план отличается от стратегии
Мастер-план — стратегический документ, в котором отражают приоритеты, направления развития города и механизмы достижения поставленных целей. Этим он схож со стратегией социально-экономического развития муниципального образования. Оба документа базируются на качественном и количественном анализе всех сфер жизни муниципального образования. Чтобы провести этот анализ, разработчики документа собирают различные данные: поднимают статистику, опрашивают и интервьюируют разные группы населения, в том числе представителей бизнеса.
В отечественной практике разработка мастер-плана и стратегии преследует разные цели. Российские муниципалитеты в своих мастер-планах делают основной акцент не на экономике и социальной сфере, а на актуализации существующей застройки и преобразовании городской среды. Поэтому мастер-план обычно представляет собой стратегию пространственного развития, которая содержит градостроительную концепцию. Другие отличия мастер-плана от стратегии мы перечислили в таблице.
Таблица. Стратегия развития и мастер-план: в чем различия
Стратегия социально-экономического развития
Мастер-план
Носит обязательный характер: если муниципалитет принял стратегию, то должен ее реализовывать
Носит декларативный характер
Включена в состав стратегических документов, которые разрабатывают муниципальные
образования (ст. 39 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании…»)
Не упоминается в нормативных правовых документах
Можно разработать только для всего муниципального образования
Можно разработать для всей территории муниципального образования или для ее отдельной
части
Содержит большое количество технической информации (показателей социально-экономического
развития)
Содержит большое количество наглядной информации (например, в виде карт и схем)
Важная отличительная черта мастер-плана — большой объем наглядной информации. Карты, схемы и другие средства визуализации делают документ универсальным инструментом городского планирования. Хороший мастер-план понятен обычному горожанину, который не обладает специальными знаниями. Стратегия же, как правило, содержит много количественных показателей, которые неспециалист не всегда может правильно интерпретировать.
Какие задачи помогает решить мастер-план
На заметку: Разработку мастер-плана могут инициировать органы местного самоуправления, представители бизнеса или общественности
С мастер-планом муниципалитету проще:
— распределить бюджетные средства между проектами в городе;
— разработать документы стратегического планирования и градостроительную документацию;
— улучшить коммуникацию с бизнесом и гражданами;
— сформировать позитивный образ муниципального образования, власти которого стремятся создавать комфортную городскую среду;
— укрепить авторитет администрации муниципального образования и повысить инвестиционную привлекательность территории.
Мастер-план помогает выявить болевые точки и определить оптимальные способы решения проблем. Например, старые улицы часто не выдерживают возросшие потоки транспорта. Тогда при разработке мастер-плана нужно определить, в каком месте расширить дороги и в каких дворах создать парковки для личного транспорта. Если киоски портят внешний вид улиц, мешают пешеходам и транспорту, включите в мастер-план один из вариантов решения этой проблемы. Например, выделите места под киоски на территориях вне маршрутов движения общественного транспорта, на первых этажах строящихся жилых зданий, в торговых центрах или на рынках.
Были случаи, когда мастер-план позволял сэкономить бюджетные средства на подготовку и реализацию муниципальных программ формирования комфортной городской среды.
ПРИМЕР 1. В Киселевске (Кемеровская область) разработчики мастер-плана получили от администрации города, его жителей и инициативных групп предложения по преобразованию 14 городских пространств. Из них в ходе общественных обсуждений было выбрано пять самых важных территорий. В рамках подготовки мастер-плана для этих территорий были разработаны дизайн-концепции. Затем эти городские пространства были представлены для участия в приоритетном федеральном проекте «Формирование комфортной городской среды».
Как разработать мастер-план
В России нет сложившейся традиции разработки мастер-плана. Требования к его структуре нигде не установлены. Определите содержание, формат и объем мастер-плана в зависимости от задач, которые вам предстоит решить. Рекомендуем использовать зарубежный опыт. Например, в европейских городах мастер-план, как правило, включает в себя часть стратегии социально-экономического развития и генерального плана или проекта планировки.
Предлагаем разбить разработку мастер-плана на пять этапов.
На заметку: В крупных городах администрации иногда создают целые департаменты, ответственные за мастер-план. Поселения могут доверить разработку мастер-плана специализированным консультантам
Первый этап. Проанализируйте текущее состояние территории. Разработку мастер-плана начните с аналитического исследования:
— географического, политического и экономического положения города;
— транспортной и инженерной инфраструктуры;
— социальной сферы и сферы культуры;
— сложившейся городской застройки, расположения объектов на территории, существующего функционального зонирования;
— экологии города;
— исторических данных о городе.
Второй этап. Вовлеките горожан в работу над проектом. Выясните, каким люди хотят видеть город. Узнайте мнение не только профессионалов в сфере градостроительства, но и обычных горожан.
ПРИМЕР 2. В работе над мастер-планом Омска, помимо классических видов анализа, использовали необычные инструменты: эссе, интернет-платформу и «ментальную карту». Философам, архитекторам, предпринимателям и городским активистам предложили написать эссе об уникальности города и его будущем. Чтобы изучить восприятие городской среды, разработчики мастер-плана создали интернет-платформу «Где-Где?!». На ней разместили карту территории города. Омичи отметили на ней места, которые им нравятся и не нравятся, указали желаемые направления развития города.
В итоге была разработана «ментальная карта» Омска — карта восприятия городской среды населением. Она отражала эмоциональное отношение горожан к территории и помогла установить критерии оценки качества городской среды.
Помимо интернет-платформы, для построения карты были использованы:
— результаты экспертного опроса;
— данные исторического и социокультурного анализа города;
— результаты проектных сессий по оценке восприятия городской среды;
— данные ГИС.
Организуйте профессиональные дискуссии, проектные сессии, конференции и презентации. Проведите интерактивные исследования, интервью. Выясните, какие положительные и отрицательные характеристики жители дают городу.
Разработка мастер-плана без учета мнения местных жителей может обернуться бесполезными тратами.
На заметку: Городские мастер-планы обычно создают на среднесрочную перспективу — 4–8 лет — или долгосрочную перспективу — 10–20 лет
ПРИМЕР 3. В 2010 году в Перми разработали стратегический мастер-план по европейским стандартам при участии голландских архитекторов. На основе мастер-плана городская дума подготовила и утвердила генеральный план. Однако эксперты этот мастер-план не приняли. Поддержки у горожан документ также не нашел. Причина в том, что его подготовили без учета интересов местного населения.
Третий этап. Сформулируйте видение города и его ценности. На основе проведенного на первом этапе анализа определите, каким вы видите город в результате реализации мастер-плана. Ценности сформулируйте на основе положительных качеств города, о которых жители говорили на втором этапе. Подберите графический и семантический образы, отражающие видение города и его ценности. Эти образы сделают мастер-план более понятным для людей. Семантический образ представьте в виде емкого слогана.
ПРИМЕР 4. Разработчики мастер-плана Омска сформулировали видение этого города как дома для миллиона человек. Это не случайно. В ходе опросов выяснилось, что жители Омска относятся к городу как к своему дому. Поэтому был выбран слоган «Омск — дом для миллиона человек».
Четвертый этап. Подготовьте стратегию развития территории. Она должна содержать принципы, цели и направления развития города. Сформулируйте их на основе результатов исследований, проведенных на первом и втором этапах. По каждой цели составьте перечень приоритетных направлений. Например, в список можно включить:
Рекомендация: По каждому мероприятию укажите источники его финансирования и ответственных за его реализацию лиц
— развитие транспортной инфраструктуры;
— создание новых промышленных зон;
— редевелопмент депрессивных территорий;
— решение проблем жилищного строительства;
— создание новых объектов коммерческой недвижимости;
— создание мест для досуга населения;
— улучшение экологии.
Пятый этап. Составьте план мероприятий. Он представляет собой дорожную карту достижения поставленных в мастер-плане целей. Степень детализации мероприятий в дорожной карте зависит от цели проекта.
ПРИМЕР 5. Мастер-план для Владивостока разработала японская компания. На основе проведенных исследований архитекторы предложили создать в городе креативную бизнес-сеть. Она должна включать культурный и бизнес-хабы, новый креативный хаб и новый центральный бизнес-район. Для каждой такой зоны стратегического развития был подготовлен свой проект планировки территории. Учитывая специфику проблем городского округа, в мастер-план включили предложения по транспортным стратегиям.
Весь документ снабжен большим количеством схем. Многие из них напоминают укрупненное функциональное зонирование, которое встречается в генеральных планах.
ЕКАТЕРИНА ВЛАСКИНА, ведущий экономист 1-й категории ООО «ИТП „Град“»
Разработка Мастер-плана
Мастер-план – это расширение существующих механизмов градостроительного развития функцией воспроизводства запроса на содержательное наполнение элементов планировочной структуры.
Развитие жилого фонда должно быть увязано с обеспечением жителей рабочими местами. Проекту технопарка или производственного кластера необходимо наличие профильных трудовых ресурсов, а также привлечение независимых предприятий, решающих инфраструктурные задачи.
Для развития городского МСБ (малого и среднего бизнеса) необходимы особые условия, которые по крайней мере нивелируют подавляющее организационное преимущество крупного бизнеса.
Для развития систем расселения постиндустриального уклада (аналогов Кремниевой долины) необходимо присутствие на проектируемой территории центров воспроизводства знаний, качественных образовательных проектов, специализированных венчурных фондов, множества разнообразных инициативных городских проектов.
Решение комплексных задач развития далеко выходит за привычные рамки территориального планирования, при этом остается в области градостроительного проектирования.
Для комплексного развития территории в составе проекта необходимо определить общественные механизмы, которые фокусируют на проектируемой территории активность множества независимых интересантов и синхронизируют их действия.
Мастер-план предусматривает определенную реакцию социальных (общественных) систем на проектируемые действия и не может быть реализован директивными указаниями. У нас отсутствуют рычаги принуждения людей к определенным действиям, поэтому вероятность проектируемых событий нельзя принимать за 100%. Методы планирования теряют всякий смысл.
Градостроительное проектирование, которое решает задачи комплексного развития территорий, можно определить как социо-территориальное стратегирование, а предмет деятельности как эмерджентную социо-территориальную систему.
Стратегирование (реализация стратегии) – такой подход в проектировании, при котором вероятность проектируемых событий принимается менее 100%.
При таком подходе исследуются и используются события разной вероятности, выраженные в виде сценариев.
При планировании вероятность проектируемых событий принимается за 100%.
Это проект в области социо-территориального стратегирования, в котором:
Очевидно, что сама по себе застройка территории объектами определенного функционального назначения не приведет автоматически к их ожидаемому наполнению, если эта застройка не производится в удовлетворение существующего спроса.
Поэтому общественные механизмы, обеспечивающие воспроизводство спроса, приобретают критически важное значение. При этом их буквальное формирование невозможно. У нас нет возможности построить горожан в шеренги и направить их действия в том направлении, которое считаем светлым будущим,
Мастер-план или Генеральный план
В профессиональном сообществе не утихают споры о необходимости разработки Мастер-плана при том, что есть утвержденные Градостроительным кодексом РФ механизмы градостроительного развития в форме Генерального плана.
Внесем ясность. В чем принципиальные отличия Мастер-плана от Генерального плана? Почему ведущие эксперты и органы федеральной власти на протяжении долгих лет так настойчиво внедряют новые подходы к градостроительному развитию?
Разработка стратегического мастер-плана
Стратегический Мастер-план направлен на достижение целей развития в масштабе города или территориального субъекта как целостной эмерджентной системы, элементы которой находятся в физическом и социальном пространствах.
Масштаб проектируемой целевой системы определяет подходы к постановке и решению задач. Если Мастер-план технопарка обычно сфокусирован на планировочных и объемно-пространственных решениях, то Мастер-план города – на механизмах воспроизводства запроса на застройку объектов капитального строительства (ОКС) различного функционального назначения и попутных планировочных и объемно-пространственных решениях.
Интегральная программа саморазвития города
Разработку и реализацию стратегического мастер-плана представляется целесообразным включить в состав интегральной программы саморазвития города как проекцию на территорию решений комплексных задач развития, как точку сборки и синхронизации действий множества акторов.
Интегральная программа саморазвития города – это формирование локальной инфраструктуры, которая обеспечивает возможность извлекать доход от решения задач развития. Таким образом, эти задачи будут решаться инициативно, массово и неуправляемо.
Наш опыт
С комплексной задачей – разработать планировочные решения и обеспечить их содержательное наполнение мы, как проектировщики, вплотную столкнулись в своей практике в 2014 году.
До 2018 года мы вели научную и методическую работу на базе Головного проектного и научно-исследовательского института РАН (ФГУП «ГИПРОНИИ РАН»). После реформирования института основали собственный научно-методический центр.
Сегодня мы опираемся на фундамент научных и методических работ, которые позволяют надежно проецировать документы стратегического развития в реализуемые проекты.
Реализованные проекты:
Разработка мастер-плана, состав работ
При этом значительная часть работы должна быть исполнена профильными экспертами. Мы предлагаем свои услуги по следующим видам работ:
Алексей Муратов: мастер-план – это договор между горожанами и властью
На прошедшем Московском урбанистическом форуме КБ «Стрелка» представило результаты своего исследования стратегических мастер-планов крупных городов мира. О том, в чем отличия мастер-плана от генплана и почему его значение усиливается в кризисные годы, а также в городах со сложившейся застройкой, Порталу Архсовета рассказывает партнер КБ «Стрелка» Алексей Муратов.
— Хотелось бы начать с самого основного и, может быть, даже очевидного: чем мастер-план принципиально отличается от генерального плана?
— Давайте дадим определение: мастер-план — это стратегия пространственного развития, которая содержит выраженную градостроительную концепцию и разрабатывается публичной властью при участии различных групп интересов. Из определения вытекают особенности и содержания, и формы этого документа. Во-первых, мастер-план, как любая стратегия, ставит ограниченное число долгосрочных целей. Таких целей не может быть много, поскольку для решения всех проблем и удовлетворения всех желаний попросту не хватит ресурсов. Таким образом, мастер-план подразумевает определенный выбор. Вы должны остановиться на ограниченном количестве приоритетов и территорий развития. В отличие от генплана, мастер-план отличает и концептуальность, и избирательность.
При этом такой документ является проектом — это, скорее, политический договор между горожанами и властью. Он обязательно должен быть понятен и доступен всем, а не узкому кругу профессионалов.
И обязательно на всех этапах разработки этого договора в процесс максимально должны вовлекаться самые разные группы населения. Генеральный план же регулирует, прежде всего, землепользование. Это, по сути, технический документ, имеющий силу закона, на основе которого разрабатывается весь комплекс градостроительной документации. И адресован он в основном специалистам. Эти два документа, как видите, имеют мало общего, но не являются взаимоисключающими: в идеале они должны сосуществовать.
— Что дает городу такой стратегический подход? Какие проблемы позволяет решать более эффективно?
— Не совсем корректно говорить о большей или меньшей эффективности. Любое развитие подразумевает четкую постановку задач. Разработка стратегии как раз и ориентирована на формулирование целей и задач, которые публичная власть будет решать вместе с горожанами и бизнес-сообществом. Кроме того, любая стратегия, прежде всего, инструмент грамотного распределения ограниченного числа ресурсов для достижения целей. То есть мы говорим: возможностей не так много и нам необходимо сконцентрировать эти ресурсы на самых приоритетных направлениях развития.
— Значит, при неблагоприятной экономической ситуации он оказывается даже более необходим?
— Да, именно так. Разработка такого рода стратегических документов пришла из бизнеса, а ведь стратегии бизнес-корпораций всегда нацелены на то, чтобы избежать кризиса. Также и городские стратегии часто разрабатываются именно в трудное время. Причина в том, что во время экономического подъема большую роль в развитии города играет, скорее, частный бизнес, нежели публичная власть. Во время спада ситуация противоположная. Еще один важный момент: именно в кризисное время вложения должны носить адресный характер. Это очевидно, скажем, на примере социальной сферы.
Стратегия городского развития позволяет действовать более точечно. Собственно, стратегический мастер-план и призван в конечном итоге определить, на чем все-таки необходимо сконцентрировать усилия.
— Есть какая-то специфика подготовки мастер-плана для исторических городов со сложной, многослойной, «израненной» средой?
— Формат мастер-плана как раз и ориентирован, скорее, на сложившиеся города. И это еще одно его отличие от генерального плана, который, будучи проектом, а не прогнозом, гораздо лучше работает при экстенсивном развитии территорий — когда расширение города ведется посредством строительства «в полях», а не интенсификации уже сложившейся среды.
В случае мастер-плана мы отталкиваемся от текущей ситуации и ищем механизмы для дальнейшего развития того, что уже есть — такого сложного пространственного и социального организма, каким является почти любой крупный город. Такой подход требует особого внимания к вопросам коммуникации: всегда существуют какие-то интересы, права собственности, и для достижения цели необходимо находить точки соприкосновения.
С другой стороны, развитие сложившейся городской структуры подразумевает перенос акцента с проектных механизмов на управленческие. В таких условиях урбанистическая ткань демонстрирует устойчивость, а механизмы регулирования градостроительной деятельности — наоборот гибкость. Поэтому в стратегических мастер-планах важное место уделяется не только проектным чертежам или визуализациям, но и различным управленческим и организационным схемам.
— Считаете ли вы, что внедрение стратегии развития поможет в решении самых насущных проблем города?
— Во-первых, любой открытый диалог уже сам по себе позволяет во многом снять напряжение. А международный опыт показывает, что разработка такого документа как стратегический мастер-план является хорошей основой для диалога. Во-вторых, раз мы говорим не о проекте, а о стратегии, то, выбрав направления развития, мы сможем определить и некоторые принципы достижения поставленных целей. Например, повысить эффективность транспортной системы можно на основе принципов компактного города — или установив определенные ограничения жилого и офисного строительства вне зоны работы общественного транспорта.
Третий момент, та же транспортная система, да и город в целом, не статичный механизм, их эффективность во многом зависит от мест размещения нового строительства, определения полюсов развития и их интеграции в существующую сеть.
Мастер-план способен помочь в решении всех этих проблем: улучшить коммуникацию между различными подразделениями, сформировать нормативную базу и, конечно, обозначить видение будущей структуры мегаполиса.
— Неэффективное взаимодействие различных городских служб и институтов как раз одна из серьезных проблем Москвы. Не помешает ли это создать действительно работающую стратегию?
— Если инициатива будет исходить от мэра — все получится. Собственно, в большинстве крупных городов так и происходит: разработка документа инициируется сверху и, хотя занимается этим специальный орган, выпускается он, как правило, от лица мэра или регионального правительства. Если же вопрос будет поручен какому-то одному департаменту или структурному подразделению — выстроить эффективную коммуникацию будет трудно, восторжествует действительно распространенный у нас сугубо отраслевой подход.
— Хорошо, инициатива должна идти сверху, но ведь активность местных жителей также важна.
— В ситуации экономического кризиса большая доля издержек, в том числе по управлению городом, ложится на его жителей. Власть не может обеспечить полное финансирование, и жители становятся соинвесторами городского развития, соответственно, к их мнению необходимо прислушиваться. В ситуации, когда, скажем, значительную долю поступлений в бюджет составляют налоги физических лиц, власть вообще не может не прислушиваться к мнению жителей, не может не отчитываться перед ними. На основе чего она будет отчитываться? Как раз на основе ключевых показателей эффективности, зафиксированных в принятой стратегии. И, конечно, нельзя забывать о средствах интерактивной коммуникации, которые сейчас развивает город. У нас есть все механизмы для построения эффективной коммуникации с горожанами, в том числе в процессе подготовки такого рода документов.
— А как избежать попыток манипулировать общественным мнением?
— Если мы посмотрим международный опыт стратегического пространственного планирования, то там есть определенные схемы и модели, позволяющие действительно эффективно вовлечь общественность, услышать голос жителей. Мы попытались учесть их, когда разрабатывали коммуникативную модель подготовки мастер-плана Москвы.
В итоге мы определили несколько принципов, на основе которых следует выстраивать взаимодействие с сообществами в ходе разработки мастер-плана. Главный из них — коммуникация на всех этапах. А не только на заключительном, когда документ уже готов, как это происходит на публичных слушаниях по генплану.
Важно начинать с обсуждения идей, со сбора мнений и ожиданий. Процесс этот в целом довольно длительный. Власти Ванкувера, например, потратили на него около четырехлет. Это было нужно, чтобы действительно охватить как можно более широкий пласт населения. При этом необходимо использовать самые разные формы коммуникации, сделать диалог как можно менее формальным — благо статус документа позволяет это. В общем, подход должен быть максимально всеохватным и гибким.
— Возможно ли обеспечить исполнение разработанного документа и соблюдение его положений в течение длительного срока?
— Если мастер-план является результатом широкого общественного консенсуса, если он получил реальную поддержку жителей, то выкинуть его на помойку будет не так просто — даже при смене главы города и его команды. Какие-то положения документа вполне могут корректироваться, меняться приоритеты, но основной каркас, преемственность развития, безусловно, сохранится. Именно так все происходит, например, в Копенгагене, где основные линии развития были определены аж в 1947 году. И до сих пор они соблюдаются.
В России традиционно власти не слишком уважительно относятся к каким-то долгосрочным документам, к тем же генпланам, например, и опасения, что не имеющие силу проекта стратегии постигнет та же участь, увы, не беспочвенны. Но существуют инструменты, понуждающие повысить это уважение. В частности, прозрачный гласный мониторинг зафиксированных в стратегии показателей.
— В Перми подобная стратегия уже была разработана, как вы оцениваете этот опыт?
— В общем и целом опыт может быть признан удачным. Стратегический мастер-план во многом обеспечил появление вполне инновационного и гибкого документа, которым является пермский генплан. И это главный результат. Но просчеты были, и они признаются: разработчики недостаточно учли интересы девелоперского сообщества и его возможности влиять на общественный климат в городе, не смогли полностью донести основные цели и задачи мастер-плана до жителей, которые в Перми достаточно активны, и, наконец, не обеспечили преемственность градостроительной политики при смене администрации региона.
— Каким еще российским городам, на ваш взгляд, насущно необходим мастер-план?
— Мне кажется, он актуален практически для всех крупных городов. Санкт-Петербург уже даже предпринял определенные шаги в этом направлении, разработав стратегию социально-экономического развития. Казань, например, Владивосток, Нижний Новгород. В небольших городах можно точечно определить основные приоритетные площадки, развитие которых само по себе способно запустить комплексные процессы, и глобальная стратегия здесь уже не так важна.